美国加州油气法——监管机构与职能

因而，在权力分立原则下，行政法院对行政机关的评价限于合法性审查，不能以自己的判断代替行政评价。

[34] 部分大陆法系国家设置宪法法院对法规范进行抽象审查，具有维护宪法秩序的客观面向，其并非以解决纠纷为中心，因此可不以具体案件或特定争议作为启动程序的基础。[3] 1995《信访条例》第2条将信访界定为公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。

对于同一事项，复核的决定是法定的终局处理。具有多中心任务特征的事项不宜运用裁决方式来处理，既有上述说明的原因——外部控制者无法事先为多中心任务的处理，提供能够被普遍接受的规则。富勒（Fuller）强调，没有特定的原则或标准，裁决的功能将无法发挥。政府管理、执法监督不作为或作为不充分，如环境保护执法不严，放纵工业企业破坏生产生活环境。国有企业改制与下岗职工安置。

第三，纠纷的产生缘起于认为自己受损一方的不满，并针对其所认为的损害，向致害方提出某种主张。裁决本质是一种被动的决定机制，其并不要求、也不应要求裁决者主动去探究如何形成救济的方案。第三，还有一些可能涉及无法直接归入民事抑或行政类的纠纷。

[8] 本文混用纠纷和争议，对二者并未作区分。第三、四、五种情行均属于具体的政策决策。第三，强调依据预先确定的法律或政策规范，预设由公正的第三方作出一个二分式决定。另外，该市陆续从事农村电影放映至今无稳定职业的人员达561名。

参见Matthew Bruckner, The Paradox of Social Instability in China and the Role of the Xinfang System. Cambridge Student Law Review (2008)。第四，纠纷产生于对认为自己受损一方提出请求的部分或全部，被直接或间接拒绝。

大型公共工程建设选址，征地及移民安置。信访处理机关在抽象的法律或政策规范框架下，根据具体情势，运用政策裁量权，就争议事项的具体内容进行决定的做法，也不违背《条例》预设的处理模式。[17] 前引3，曹康泰、王学军书，第46页。这样做可能避免使双方关系进一步恶化，避免一方采取暴力威胁或其他双方不愿意发生的行为。

[11] See Carl F.Minzner, Xinfang: An Alternative to Formal Chinese Legal Institutions, 42 Stanford Journal of international Law 103(2006). [12] 具有代表性的论文如，周梅燕：《理性求解中国信访的制度困境》，《半月谈内部版》2004年第7期。概言之，行政赔偿诉讼的管辖范围仅限于，行政机关（包括法律、法规授权的组织）及其工作人员违法作出的具体行政行为和部分事实行为，侵犯人身权和财产权的情形。构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（四）拒不执行有权处理的行政机关作出的支持信访请求意见的。[12]（2）在指出现有制度缺陷的基础上，提出系统地变革信访制度，借鉴域外经验或根据我国国家机构设置的实际情况，建立专门的救济或争议处理机制，以解决信访救济面临的困境或克服其带来的弊端。

[38] 例如《广西壮族自治区高级人民法院关于当前暂不受理几类案件的通知》（桂高法［2003］180号）规定，村民因土地补偿费、安置补助费问题与农村集体经济组织发生的纠纷案件暂时不予受理。根据《民事诉讼法》第3条规定，可解释为平等主体之间的财产和人身纠纷均可提起民事诉讼。

最后运用这些事项来检验预设模式，是否为行政机关回绝信访人的诉求提供正当制度庇护，以及该模式能否作为使争议得到有效处理的适当工具。针对这种情形进行的救济，需要指令相关的行政机关积极采取措施。

对于一般信访事项的处理采取书面审查原则，以当事人陈述的事实和理由为基础，必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况。[4] 孙大雄：《信访制度功能的扭曲与理性回归》，《法商研究》2011年第4期。本部分要交代的是，行政信访处理的事项具体为何。[26] 信访管辖的补充性，只是规范层面的制度安排。规范—裁决模式的制度束缚，使行政机关在面对需要能动回应的现实问题时，丧失决断之权。其次，更为关键的还在于后者，即裁决者在作出决定时，无法就责任机关未来应如何作为形成适当的救济方案。

2. 行政信访实际获得的剩余管辖事项 在回答以上涉及纠纷的信访事项，可否通过《条例》预设模式来有效处理之前，还需解决这样一个问题：这些事项是否必须通过信访处理？因为，除非这些事项客观上被法定救济渠道排除管辖，讨论能否通过预设模式来处理才有必要。[19] 参见《信访条例》第4章。

其所以是多中心性的，在于多方利益主体的存在，如村民委员会，外嫁女及利益具有普遍一致性的其他村民，同时争议主体对如何分配有不同的见解和偏好。[40] Lon L. Fuller, The Forms and Limits of Adjudication, 92 Harvard Law Review 353(1978). [41] 参见李宏勃：《法治现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版，第177页以下。

对复杂地形、自然资源和族群交织共享的地域划定分界。如果对利益，损害作宽泛的理解，上述事项中均包含着特定的纠纷。

第一种情形是关于利益或收益如何分配的政策。例如，《条例》第32条第2款规定：有权处理的行政机关依照前款第（一）项规定作出支持信访请求意见的，应当督促有关机关或者单位执行。法定仲裁行为、重复处理行为均属已经过法定处理，而不应再次处理的行为。《条例》第4条确定了信访工作属地管理、分级负责，谁主管、谁负责的原则，将有效处理信访事项的责任加于地方政府和具体主管机关。

[14] 前引8，Bruckner文、前引9，Minzner文。行政机关处理信访人请求在纠纷解决这一面向之上，相对于诉讼、仲裁和行政复议机制而言，则是一种具有补充性质的救济渠道。

这个问题可转换为，哪些事项应由诉讼、仲裁和行政复议管辖，哪些事项则被这些机制的管辖所排除。本文欲关注的是，上述在学界未被讨论的问题——信访在处理争议方面的制度效能不足及其原因所在。

宅基地使用审批，[36]林权制度改革中的确权不当，[37]行政机关的乱收费和乱摊派，土地征收征用行为、以及要求依法支付征收补偿，国有土地上房屋拆迁行为不服，对补偿裁决不服，社会保障资格认定，行政管理、行政执法中针对特定对象滥用权力，行政机关针对具体对象不作为等，首先是针对具体对象，其次所影响的利益与法律认可的财产权或人身权相关，故可申请行政复议或提起行政救济，造成损害的可申请行政赔偿。[21] 参见《信访条例》第34、35条。

第二，实施行为，涉及具体行政行为或行政计划的执行实施，如征缴的税款确定后，稽征机关的收款行为，不履行行政义务引发的代执行，建设规划之施工等。第六种情形本质上是，行政机关面向不确定多数人的不作为或作为不充分引发的争议。政法类，具体包括民事申诉、刑事申诉、依法执行等涉诉信访问题及其他。据此，接下来要解决的问题是，行政信访对哪些事项获得剩余管辖。

社会治安，具体包括刑案侦破，警风警纪、民事经济纠纷和其他。微观政治领域的民主决策事项引发的纠纷，既无法诉诸行政救济，又不能解释为平等主体之间的人身和财产争议，且相关法律未提供救济方式。

[15]故本文主要聚焦于《条例》中的相关制度安排，并着重分析，信访处理争议的制度效能不足，是否与规范预设的处理模式有关。[5]这种功能相较信访制度创设初期更加明显。

另外，英国学者格利弗（Gulliver）对分歧和纠纷进行区分的理论，能够为认定纠纷是否发生提供一种外部观察视角。如果信访的目的仅仅是反映情况，提出建议、意见，对于信访人的这些程序性参与，行政机关通常不必给予实质性回应。